银河优越会备用线路_官网首页(欢迎您)

PPP研究

李开孟 | 英法两国PPP模式专题调研考察报告
发布日期:2019-06-10 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

2014年以来,国务院及相关部门陆续出台数十项推广应用政府和社会资本合作(PPP)模式的各类文件,全国各地掀起了在基础设施和公共服务领域大力推广应用PPP模式的高潮,有效推动了相关领域投融资体制深化改革。同时,随着各项政策文件的陆续出台和贯彻落实,社会各界对PPP模式的具体特征、运作方式、适用范围、操作规范及利弊得失出现各种不同看法,在实际操作层面遇到各种问题,出现PPP政出多门、缺乏协调、项目落地难、签约率低等现象,影响了PPP模式在我国的健康发展。

国际上,使用者付费类特许经营和政府付费类购买服务是PPP模式的两种基本类型。法国是在基础设施和社会事业投资建设领域应用特许经营模式最为成熟的国家之一,英国是最早提出私人融资计划(PFI),通过政府购买服务引入私人资本承担公共基础设施建设的国家,两国在推广应用PPP模式方面有着丰富经验。为借鉴国际先进经验,促进我国政府和社会资本合作模式健康发展,国家发改委投资司和法规司与中国国际工程咨询公司专家组成代表团,接受英、法两国政府主管部门的邀请,对英、法两国围绕PPP专题进行了实地调研和访谈。

本次访问按计划于2015年8月31日离境,9月7日按时回国,在境外停留6天,密集访问了英、法两国PPP项目政府主管部门如英国财政部、法国经济部、生态及可持续性发展部和财政部,金融机构如法国国家开发银行、法国信托局和盛瑞资本集团,与英国HCP公司、法国苏伊士环境集团、万喜(VINCI)集团等代表性PPP运营商进行座谈,实地考察了英国国防部大楼运营维护、伦敦奥林匹克场馆综合开发等典型项目,与英国基础设施局(IUK)、伦敦大学学院(UCL)和法国知名律师事务所等PPP专家进行深入交谈,并参加英中贸易协会组织的20多位各行业企业界代表参与的座谈会。

英、法两国政府主管部门对本次访问高度重视,与中方在行前进行反复沟通拟定访问计划,整个活动日程安排周密,接触的机构和人员代表性强,专业层次高,针对关注问题进行全面深入访谈,收集大量有价值的第一手资料,取得了丰富的访问成果,对我国进一步完善PPP相关政策具有重要借鉴意义。

一、英法两国应用PPP模式的主要经验

通过本次访问交流,我们认为,英、法两国推广应用PPP模式可供我国借鉴的经验主要包括以下方面:

1、引入PPP模式的核心目的是完善公共治理体系

英法两国均是西方主要市场经济国家,均建有比较完善的市场经济体系,发挥市场配置资源的决定性作用,但均强调政府的功能及公共部门和私人部门在市场经济体系中的作用边界。在公共服务领域,传统上均强调发挥公共部门维护公共利益的作用。法国从1955年开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和公共事业领域的项目建设,通过使用者付费构建公共服务领域的商业化运作模式,尤其是在交通建设领域,法国在其11000公里的高速公路中,有8500公里采用特许经营模式。

英国在1980年以前,城市供水、能源、电信、交通运输等领域重大基础设施主要由政府投资建设和运营。前首相撒切尔夫人执政以来,英国不是采用特许经营模式,而是采用私有化的模式将传统公共服务领域的项目投资建设和运营完全推向市场。对于不能实施私有化的公共服务领域,强调必须由政府承担提供公共服务的责任,通过推行私人融资计划(PFI),由政府购买服务来实现市场化改革,以发挥市场机制提高公共服务质量和效率的作用。

在访谈中,英法两国政府相关部门均明确表示,引入PPP模式的目的不是解决公共投资的建设资金不足问题,而是推动公共服务领域的体制机制改革,完善公共治理机制。

鉴于重大基础设施和社会事业项目PPP模式操作复杂,引入私人资本参与项目建设会让政府付出较高代价,而且需要签订特许经营协议或政府采购协议来明确参与各方的复杂的合作伙伴关系,唯有通过体制机制改革创新,策划出责权清晰、结构合理的PPP合作模式框架,才能保证PPP项目的运作具有可持续性,从而使得拟建项目具备吸引私人资本及银行信贷资金支持的能力,发挥无追索权项目融资模式动员私人资本参与项目建设的作用,推动公共治理体系的重建和改革。

2、应根据各国具体情况选择实现PPP理念的具体模式

英法两国PPP领域的专家反复强调,PPP所强调的是公共部门和私人部门之间发挥各自所长,通过签署相关协议,明确项目参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制,构建可持续的合作伙伴关系的一种理念,而不仅仅考虑项目能否建成(B)、能否进行平稳运营(O),以及能否实现顺利移交(T)等项目周期各阶段的具体活动。

PPP所倡导的公共部门和私人部门之间构建利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系理念,可以通过多种模式予以实现,不能僵化地锁定若干种所谓典型模式进行推广应用。英国基础设施局PPP专家强调,PPP并没有全球通用的标准模式,每个国家都应根据各自的经济社会发展阶段、政策目标、公共部门和私人部门的具体特点,设计出符合本国国情的PPP模式实现路径及政策框架。

法国过去主要采用使用者付费类特许经营PPP模式,但从2004年开始,通过立法要求在政府付费类社会公共项目领域通过政府与私人部门签署合作伙伴合同(Contract of Partnership,简称CP,类似于英国的PFI),采用政府购买服务模式,发挥私人部门的专业化作用。英国1992年时任财政大臣Norman Lamont首次提出在公共服务领域推行政府购买服务的私人融资计划(PFI)模式,对于难以向使用者收费的各类社会基础设施(学校、医院、城市公共设施)和经济基础设施(道路桥梁、生态环境治理等)广泛采用PFI模式。

从2013年开始,英国政府在强调政府购买服务的基础上,主张动用财政资金参与PPP项目的前期股权投资,由此提出PF2的运作理念。英国推行私有化的程度比较彻底,目前很少保留特许经营项目。因此,在英国PFI与PPP两个概念通用,习惯上均指政府购买服务类PPP模式,不包括特许经营类PPP模式。PPP模式的具体运用,可采用建设-运营-拥有即BOO,设计-建设-融资-经营-转让,即DBFOT,设计-建设-融资-转让即DBFT,建设-运营-转让即BOT等具体模式,并根据各类项目的具体特点进行不断创新。

另外,PPP项目采用何种具体模式,往往还受到政治因素的影响。如英国随着政党轮替及执政党政策的改变,对于过去普遍采取政府付费的PFI项目,目前正逐步转变成采用特许经营加财政补贴的方式进行运作,以减轻政府的财政负担,提高市场化程度。

3、特许经营和政府购买服务遵循不同的管理思路

使用者付费类特许经营模式,和政府购买服务模式,是PPP模式的两种基本类型。二者的主要区别,在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP模式,要求采用特许经营的方式,向项目产品和服务的使用者收取费用,用以回收项目建设和运营成本,主要适用于能够建立市场化运作机制,能够明确锁定项目产品或服务的使用对象,能够向使用者收取费用的各类基础设施和社会事业投资项目。

对于政府购买服务类PPP项目,则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用使得私人部门能够回收项目前期建设投资及运营费用。这类项目往往难以锁定具体的受益对象,或者难以向使用者收费,只能由政府通过税收等方式筹集财政资金完成公共服务的购买。

政府购买服务类PPP模式,在英国称为PFI,在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高,使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用,但英国专家同时认为,在广义的PPP概念中,应包括特许经营PPP模式。与此对照的是,法国基础设施和社会事业投资领域私有化程度相对较低,目前还存在大量特许经营项目,认为特许经营和政府购买服务同属于PPP模式的具体实现形式,并分别制定相关法律对两类PPP模式予以规范。

特许经营类型PPP模式主要体现两大特征:(1)私人资本所获得的收入来源必须是经营该设施;(2)由私人资本承担该设施的经营风险。政府付费类PPP模式,要求政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment),要求综合评价公共服务需要、责任风险分担、服务产出标准(Output Specification)、关键绩效指标(Key Performance Indicators)、财政支付方式、项目融资方案和财政支付成本等要素。二者的适用范围、绩效评价机制、管理思路均存在差异。在PPP政策的制定中,不得将特许经营项目视为政府购买服务项目,也不得将政府购买服务项目视为特许经营项目,以造成管理思路及制度体系的混乱,损害PPP模式的健康发展。

4、建立适应PPP发展要求的治理机构

英法两国政府非常重视发挥私人资本在基础设施和公益事业投资建设领域的作用,并制定专项制度,设立专门管理机构。英国由财政部授权基础设施局(IUK)负责PFI政策制定及战略规划,以及项目的审批和实施,同时在多个关键政府部门(如卫生部、教育部、交通部)设立专门的私人融资管理机构,分别负责本行业PFI政策制定及项目管理,并对政府采购进行集中监管和审计。法国在可持续发展部、经济部、交通部等政府部门均设立专门的PPP司,在财政部国库司设立PPP工作组,专门负责PPP政策制定及实施监管。

各国政府的组织机构设置不同,职能分工不同,但均强调各部门之间要加强协调,各司其职,共同完成PPP项目治理的相关职能。法国分别设立负责经济发展工作的经济部和负责财政采购管理的财政部,经济部负责PPP项目的产业政策、行业规划制定,对PPP项目进行费用效益分析分析及经济可行性评估;对于涉及政府购买服务的CP项目,以及需要财政补贴的特许经营项目,财政部门从财政资金支付管理的角度进行监管。

英国早已完成本国基础设施体系建设并完成私有化改革,因此不再单独设立负责经济发展的部门,由财政部同时负责经济发展和财政管理职能,但在PPP项目的监管方面,特别强调从战略规划、经济发展、商业模式、财务方案和管理架构等五个维度进行管理,强调要从经济资源优化配置的角度进行经济费用效益分析,而不能仅仅关注财政采购环节的可行性论证,尤其不能将政府采购环节的财务评价(Value for Money分析)代替整个项目的经济费用效益分析和可行性研究。

5、继续发挥传统公共项目运作模式的作用

英法两国政府非常重视发挥私人资本在基础设施和公共事业投资建设领域的作用,因此积极推动私有化或通过PPP模式吸引私人资本参与相关领域的项目建设和运营。同时,两国政府仍然非常重视发挥政府投资在提供公共产品或公共服务中的独特作用,即继续采用传统模式运作公共项目。

对于一些特许经营项目,可以通过市场化改革实现完全私有化。比如电力项目,过去通常采用特许经营模式,由公共部门授权私人部门通过签署特许经营协议进行投资建设和运营,可过渡到通过私有化方式,完全向私人部门开放,但同时面临监管困难,以及如何维护公共利益等难题。

对于采用PPP模式所具有的降低成本、提高效率等作用,实际上一直存在争议。英国众议院财政委员会发布的2010-2012年度专题报告就曾明确提出:(1)PFI模式采购程序复杂,耗时较长,融资成本相对较高,最终通过政府付费实质上会增加财政负担,难以实现“财务价值”(VFM)最大化;(2)PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,长期内将加大政府未来财政负担;(3)PFI项目提供的是公共服务,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险并没有真正转移出去;(4)PFI项目合同期长,难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整,缺乏灵活性。

英国议会的研究报告同时认为,没有必要通过采用PFI的方式,将项目设计、建设、融资、运营等任务都捆绑交给私人部门承担,认为可以采用传统模式,通过政府投资来享受融资成本较低的建设资金,而将设计、建设、运营等专项任务交给私人部门以便提高效率。因此,英国虽然推崇使用PFI模式,但从未排除继续使用传统的政府投资模式,而且坚持将传统模式作为选择其他模式的比较基准,要求采用其他模式必须有利于降低政府采购成本。因此,不存在将PPP泛化应用的问题。

英国的公共基础设施项目运作中,私有化程度相对较高,完全私有化项目占比约为60%,传统的政府投资项目占比约20%,采用各类PPP模式运作的项目占比约为20%。根据英国财政部提供的最新数据,PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%。因此,不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式,更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

二、我国运用PPP存在的主要问题

对照英法两国推广应用PPP模式的主要做法,结合近年来我国政府有关部门出台的各类PPP相关政策文件,以及全国各地应用PPP模式的具体实践,我们认为当前我国运用PPP模式存在四个方面的突出问题。

1、没有做好真正接受PPP理念的心理准备

我国在推进基础设施投融资体制改革的过程中, BOT概念的引入在时间上早于PPP概念。BOT就其字面含义而言,主要强调的是项目能否建成(Build)、能否进行有效运营(Operate)、能否顺利移交(Transfer),强调的是项目周期不同阶段的具体活动,PPP则强调在合作主体之间能否构建一个具有可持续性的合作伙伴关系(Partnership)。

如果在BOT的项目运作结构设计中充分考虑了有关参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建了具有可持续合作伙伴关系的项目架构,那么这样的BOT就是PPP。否则,如果在BOT运作结构设计中,仅考虑项目运作各阶段的活动,而不考虑这些活动背后所蕴藏的各种关系如何建立,BOT项目的未来实施就可能带来一系列的风险和不确定性,导致项目运作失败,这就是PPP所竭力避免的。

我国当前处于经济转轨时期,受到体制机制及地方政府任期责任考核等多种因素的影响,难以苛求各有关部门关注长期可持续发展问题。在基础设施和社会事业投资建设领域,各级政府部门事实上更愿意接受的是传统的BOT理念,而不是PPP理念。

即人们更关注各种基础设施及公共事业项目在本届政府任期内能否建成(B)、能否顺利运营(O),至于项目各方的权利义务关系如何进行妥善处理,工程贷款的本金和利息能否按期偿还,风险如何分担,如何在项目生命周期未来20甚至是30年的漫长时间内维持具有可持续性的合作伙伴关系,诸如此类的问题往往并不愿意认真研究和对待,而更愿意把各种潜在的问题、矛盾和风险留给未来,留给继任者。将PPP理念真正落到实处,而不是沦为解决眼前短期问题的权宜之计,需要进行系统化的体制机制改革,让PPP模式所倡导的项目运作理念在我国真正落地。

2、过分关注PPP项目的财政财务功能

我国所推行的PPP模式,和英法等西方市场经济国家所推行的公共部门和私人部门合作模式相比,一个非常重要的区别,就是我们所关注的重点是项目的资金筹措问题。一个完整的PPP项目运作架构,应该包括项目周期各个阶段的活动,如设计、融资、建设、运营、维护、移交等,是一种结构复杂的项目运作模式。

其中,融资只是项目运作众多环节中的一个环节。我国各级政府积极推动PPP模式,主要是强调把PPP作为筹集资金的一种方式,由于不考虑其他环节的作用,可能会潜伏各种风险和不确定性,使得项目的运作难以构建一个具有可持续性的框架结构体系,使PPP项目未来可能产生各种风险。这是我国开展PPP模式在现阶段所体现的一个重要特征。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求剥离地方政府投融资平台公司替当地政府进行融资的功能,尤其强调地方政府不得再继续以融资平台公司为载体进行负债融资,同时要求推广使用政府和社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

这样以来,PPP模式就成为在剥离地方平台公司融资功能的新形势下,地方政府为基础设施和社会事业建设项目筹集资金的一种现实可行的选择方式,这是全国各地积极推动运用PPP模式的重要内在动因,体现了鲜明的短期功利性特征。

另外,地方各级政府往往更愿意将PPP模式作为化解存量债务风险的工具,而不是构建长期合作伙伴关系的工具。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)要求,积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力。因此,解决地方政府存量债务问题,化解当前地方政府偿还债务压力,是我国推广应用PPP模式的另一重要动因。

3、缺乏逻辑清晰的PPP治理结构

我国政府出台的多项PPP政策文件,反复强调PPP项目本质属于政府采购,所有类型的PPP项目,无论采取何种付费机制,均视为政府采购,并统一要求纳入政府采购管理的框架体系之中。根据我国现行法律法规规定,“政府采购”必须要有财政资金的投入,必须纳入政府部门的预算管理,政府采购所形成的债务必须体现为政府负债。但是,对于没有财政资金投入的项目,只要以PPP项目的名义运作,都要求按照政府购买服务的程序进行管理。

国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)进一步明确由财政部门强化统筹协调,会同有关部门对相关要求的落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向国务院报告。因此,目前全国各地普遍认为,我国所有类型的PPP项目都属于政府购买服务项目,都应该纳入政府采购的框架体系,不应该再履行我国已经实施数十年的基本建设程序,并且得到国务院的肯定和支持,已经形成全国共识。

我国将所有的PPP项目都视为政府购买服务,源自于我国制定的很多PPP政策文件,主要借鉴英国财政部推广应用PFI的相关经验。如前所述,英国PPP和PFI两个概念习惯上相互通用,是因为英国很少有特许经营项目。特许经营和政府购买服务分属于PPP的不同类型,得到全世界的普遍认可。我国目前所推行的纳入“政府采购”流程管理的PPP项目,绝大部分不属于政府购买服务类PPP项目,而是属于“使用者付费”类特许经营PPP项目。

我国当前过分强调从财政资金的投入(事实上,一些特许经营项目根本没有财政资金投入)的环节对PPP项目进行监管,就会削弱从国家经济发展战略、行业规划、准入标准、法律法规等层面对PPP项目进行监管,就会脱离我国现行的工程项目基本建设管理程序,仅强调通过政府采购的财务价值(VfM)和财政承受能力评价,通过财政资金投入及采购方式的合理性分析来代替整个项目的可行性研究和项目评价工作,造成我国工程项目管理体系及思路的混乱,不利于PPP模式在我国的长期健康发展,其危害性将逐步显现。

4、忽视发挥民营资本的作用

建设项目实施PPP模式,国际上普遍强调要发挥社会资本尤其是民营资本的作用。英法两国所推行的PPP模式,均强调公共部门必须与私人资本建立合作伙伴关系。我国和西方市场经济国家基本国情不同,国有企业在基础设施和社会事业投资建设领域占主导地位。因此,允许符合特定条件的国有企业以社会资本的身份参与PPP项目符合我国具体国情。

英法等西方市场经济国家所推行的PPP模式,是希望建立一个能够长期可持续性的合作伙伴关系,使公共部门和私人部门的双方优势都能得到发挥,这种伙伴关系能否有效发挥作用,关键在于公共部门和私人部门之间能否通过一定的模式,构建一种相互制衡、责任明晰、信息透明、监督有效的合作架构结构体系。

这就要求,参与PPP模式的社会资本投资主体必须具有独立性,以便能够和当地政府部门之间形成一种相互制衡和博弈的权利义务关系。失去独立性的所谓合作伙伴关系只能是服从关系,而不是建设性的合作关系。因此,在我国推行的PPP模式中,承担社会资本投资主体的企业,原则上不能是当地政府能够控制的企业,应是能够独立于政府部门之外的一种社会力量,该企业与当地政府不存在资本、人事、管理等方面的控制关系,这是遵循PPP理念不能放弃的一个底线。

但是,我国政府发布的《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》(国办发〔2015〕42号)则提出,对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的当地平台公司,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,即当地政府可以与其所控制的平台公司以PPP的名义开展合作。

该文件同时提出,中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与PPP项目,这就进一步强化了在中国特色的PPP模式下,政府主要是与自己进行合作,这与国际上通常理解的PPP模式所遵循的理念严重背离,是一种彻底被异化的所谓PPP模式。这种做法不符合PPP理念的基本要求,也不符合《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国办发〔2014〕43号)推进地方政府性债务管理体制改革的要求。

无论是特许经营PPP模式,还是英国的PFI模式,都强调政府投资退出基础设施和社会事业建设投资,而交由私人部门进行投资。对于私人投资的回收,政府根据项目建成后的运营绩效决定是否购买服务以及进行经营补贴。

当前我国政府投资在引导社会投资,促进基础设施和社会事业健康发展方面仍将起到举足轻重的作用,使得股权合作成为当前阶段我国PPP模式的重要实现形式之一,因此我国当前不宜提出政府投资从PPP项目建设投资中退出,这是我国的发展阶段及特定的投融资体制所决定的,但不能因此而过度强调政府投资的大举介入,甚至让政府投资成为PPP项目的主角。

英国基础设施局专家戏称,中国的PPP代表的是Public-Public-Partnership(即公-公合作,而不是公-私合作)。如果在PPP的实际操作层面过分强调政府与政府合作、政府与公共部门合作,以及政府与国有企业合作,就会背离我国引入PPP模式的初衷,并且从整个公共部门的角度看,实际上是加大了负债压力,拖延基础设施和社会事业投资建设领域进行市场化改革,激活民营资本活力的步伐。

三、我国完善PPP相关政策建议

我国当前仍然处于经济转轨,需要大力发展经济基础设施的关键时期,应根据我国的经济社会发展阶段、法制建设及体制机制改革进展等具体国情,借鉴英、法等国有益经验,完善我国PPP相关政策及制度建设。

1、引进国际经验要博采众长

从英法等国际经验看,各国推广应用PPP模式的做法各不相同。英国的私有化程度相对较高,在上世纪90年代工党执政期间大力提倡采用PFI模式建设学校、医院等社会基础设施,现任政府则力图减轻政府财政负担,尝试更多运用特许经营加财政补贴的模式推进公共基础设施项目建设与运营。

法国在基础设施领域私有化程度相对较低,主要采用特许经营模式吸引私人资本进行投资,近年来则开始应用CP(Contract of Partnership)模式吸引私人资本投资公益性社会事业项目,通过政府购买服务使私人投资获得回报,类似于英国的PFI模式。英、法等国推行PPP模式的经验均值得我国借鉴。

但是,由于基本国情不同、面临的经济社会环境不同、资源条件及配置机制不同,我国的PPP发展并不能完全照搬任何其他国家的模式。例如,英国的国防大楼及监狱等公共基础设施均采用PFI模式由私人资本进行运作和管理,在我国当前阶段恐难以借鉴。为了促进PPP模式在我国的健康发展,必须学习引进国际经验,但不应盲目引进,更不应以偏概全地引进,应博采众长,结合中国国情进行创新。

2、强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用

引入PPP模式的本意是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业投资建设领域,鼓励政府与社会资本投资主体建立起竞争、合作、博弈、共赢的长期伙伴关系,进一步推动体制机制改革创新,让市场发挥配置资源的决定性作用。

在这个过程中,政府或公共部门给予适当的财政资金支持与引导是合理的,但绝不应为了鼓励更多的PPP项目上马,而无原则、盲目地给予经济激励,让政府投资过多地挤占民间投资,使得我国的PPP项目变质为“公-公合作”或者是“以公为主”的合作,难以发挥其对机制创新、打破垄断和提高公共产品供给质量和效率等方面的作用。

我国今后推广应用PPP模式,既要允许独立于当地政府的国有企业以社会资本的身份参与当地PPP项目建设,又要避免违背PPP的应有之义,形成国有资本对民营资本的过度挤出效应。同时,应鼓励当地国有企业和平台公司以当地公共部门的身份发挥其承担当地基础设施项目的主力军作用,通过体制机制改革发挥传统公共项目建设模式的潜在优势,优化当地公共治理结构。同时,要强调避免将当地平台公司视为社会资本,盲目地以PPP名义实施“伪PPP”项目。

3、灵活选择PPP的具体操作模式

对于采用PPP模式参与基础设施和社会事业建设的项目,分为特许经营、政府购买服务和股权合作等不同模式。应发挥各自的潜在优势,分别制定相应制度,协同推进撬动社会投资。

对于具有收费基础,并且经营收费能够完全或部分覆盖投资及运营成本,且能通过政府补贴部分资金或经营性资源的情况下,社会资本可以取得合理投资回报的项目,应采用特许经营模式。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资及运营成本的项目,或主要通过政府补贴才能使社会资本获得合理投资回报的项目,可通过股权合作、政府购买服务等方式推进。其中需由政府股权投资、购买服务或财政补贴的项目费用应纳入财政预算管理,并统筹考虑财政中长期承受能力,合理确定购买服务的内容、标准及绩效评价办法,切实提高财政资金使用效益。

4、总结应用我国过去30年积累的宝贵经验

我国推广应用特许经营项目已有31年的历史,国家发展改革委、建设部及其他行业部门在此过程中都积累了很多经验教训,国家投资主管部门与相关部门按照各自职责分工,合作一直非常顺畅。

本轮的PPP热,起始于2014年初,通过以过去人们很少使用的PPP概念,推行大量的特许经营项目,并将各类特许经营项目视同政府购买服务项目,借鉴英国推广应用PFI的相关做法,出台各种政府文件,将各种广义的和狭义的PPP概念混淆使用,并积极创造条件发挥财政资金作为所谓社会资本的引领作用,导致目前社会各界对于PPP的概念认识越来越模糊,这种状况持续下去,不利于特许经营、政府购买服务及股权合作等PPP模式在我国的健康发展。我国应认真总结过去30多年来推行特许经营、股权合作等PPP模式的经验教训,认真研究PPP模式的运行特点及在我国推广应用的可行路径,而不应另起炉灶,盲目推进。

5、建立完善适合我国国情的PPP治理结构

我国财政部门最近2年推广应用的政府采购类PPP模式,主要借鉴英国政府付费型PFI模式相关经验。我国投资主管部门及建设部等部门过去30多年来推动的特许经营类PPP模式,更多地借鉴了法国经验。法国倡导建立双重PPP制度体系,将特许经营和政府购买服务都纳入法国的PPP制度框架。

我国可借鉴法国经验,分别制定特许经营类PPP和政府购买服务类PPP制度体系。在项目审查方面,应明确所有PPP项目都应纳入公共投资基本建设程序进行管理,重视从发展战略、产业政策、行业准入等角度进行审查。对于特许经营项目,价格主管部门还应强化使用者付费机制的审查;对于政府购买服务类项目,以及需要财政补贴的特许经营项目,财政部门应强化对财政资金投入的专项审查,形成强有力的制衡机制,加强协调配合,共同推进我国PPP制度的建立和完善。

要明确推广应用真正的政府付费类PPP模式对推动我国财政体制改革的重要作用。当前我国公共服务领域的政府采购体制机制改革还不到位,仍然呈现“大政府、小社会”的运作特征,大量公共服务仍然由公共部门直接提供。我国政府采购公共服务的改革虽已启动,但仍待深化,使得目前我国政府采购服务类PPP模式的运用范围仍显狭窄。随着我国在政府购买服务领域体制机制改革的不断深化,通过PPP模式探索政府购买服务的实现路径,在我国推广运用的潜力很大。

这种探索有利于培育专业机构的服务能力,深化财政体制改革,提高公共服务供给的质量和效率,降低公共服务的提供成本。在实际操作方面,应按照PPP模式运作理念的要求,沿着政府购买公共服务这条主线,研究制定出台采购主体资格的确认,采购价格的形成,采购程序的规范,采购服务标准的制定,以及跟踪、监测、绩效评价等活动,切实提高公共服务的质量和效率,而不是把精力过多地放在基础设施和社会事业领域使用者付费类特许经营PPP项目上,造成角色错位。

6、积极推动特许经营立法

我国目前关于PPP立法的呼声较高。我国的PPP立法,也应借鉴国际经验。英国遵循判例法,因此英国没有针对PFI或PPP的立法,而是针对PFI制定标准合同指南以供参考。法国属于大陆法系,分别制定针对特许经营、CP和私有化模式的法律。广义的PPP涉及内容繁杂,对PPP进行立法务必慎重。例如,土耳其已有特许经营法,过去6年来一直在推动对完整的PPP进行立法,但因过于繁杂而难以实现。罗马尼亚既有特许经营法,也有PPP法,两部法律存在很多冲突,导致出现很多问题。

鉴于特许经营类PPP模式在我国当前发展阶段具有特殊重要地位,我国目前不宜推动PPP立法,而是强调要进行特许经营立法,并且明确提出特许经营立法不是PPP立法。对于政府付费类PPP模式,应纳入政府采购法的范畴进行监管。特许经营立法的目的,是要把特许经营的一些“核心原则”明确下来,而不是对特许经营项目操作提出具体的实施方案意见。

英国基础设施局专家认为,在PPP项目“监管金字塔”中,法律应处于金字塔的顶端;接下来是促进PPP健康发展的各项政策;再接下来是对各种政策的具体应用进行解释的操作指南;金字塔的最下端是各种协议、合同范本等。不能用“法律”来完成“政策”、“操作指南”、“协议范本”等应该完成的任务。这些建议值得我国借鉴。

7、完善PPP项目评估论证制度

推广应用PPP模式,要坚持过去30多年来证明行之有效的做法,继续重视项目可行性研究和评估论证工作。除对特许经营和股权合作类PPP项目继续要求加强可行性论证工作之外,对于政府采购类PPP项目,也要明确应在可行性研究和项目评价的基础上,进行政府采购模式选择的专项分析,将采用PPP模式(实际上是英国的PFI模式)与传统政府采购模式进行对比分析,确保从项目全生命周期角度分析,采用PPP模式能够提高政府采购服务的质量和效率,降低采购成本。项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、服务产出标准(Output Specification)、关键绩效指标(Key Performance Indicators)、财政支付方式、项目融资方案和财政支付成本等因素,确保实现激励相容,提高公共服务的质量和效率。

(考察团成员:韩志锋、郝雅风、李开孟、徐成彬、李燕、王东。报告执笔:李开孟)




 
银河优越会备用线路