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PPP研究

李开孟 | 中资企业参与“一带一路”PPP项目要守住十条底线
发布日期:2019-05-29 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

第二届中国PPP论坛于9月28日在北京友谊宾馆隆重举行。本届论坛的主题是“一带一路”与PPP。来自国家发展改革委、中国保监会、联合国欧洲经济委员会、清华大学、中国国际工程咨询公司、中国对外承包工程商会、国泰君安证券股份有限公司等相关机构的嘉宾800多人参加了论坛。中国国际工程咨询公司研究中心作为协办单位,配合主办单位清华大学共同参与了论坛的筹建及组织工作。

国家发展改革委秘书长李朴民、中国保监会资金运用监管部副主任贾飙、清华大学党委副书记过勇、国泰君安证券股份有限公司董事长杨德红、国家发展改革委投资司副司长韩志峰、国家发展改革委西部开发司巡视员欧晓理、联合国欧洲经济委员会经济合作与贸易司司长Geoffrey Hamilton、中国对外承包工程商会副会长辛修明等出席本次论坛。

中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟应邀在“中国企业参与‘一带一路’能力建设与经验分享”单元发表主旨演讲,重点阐述了“一带一路”项目采用PPP模式的必要性及面临的挑战,中咨公司开展“一带一路”相关的主要咨询工作,以及中咨公司过去十多年的咨询经验对中资企业参与“一带一路”PPP项目的启示和借鉴。

李开孟主任的主要观点阐述如下。“一带一路”合作的重点是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。基础设施互联互通在“一带一路”合作倡议中具有特殊重要地位。PPP模式关注基础设施建设和公共服务的提供,是解决基础设施融资问题的重要工具。PPP理念产生于欧洲,并为世界各国及国际组织所接受。以PPP模式推动“一带一路”基础设施项目实施,是用国际语言推动国际项目的具体实施,容易寻找各方合作的共同基础。

PPP模式在“一带一路”的沿线不少国家,已经得到广泛使用,具备采用PPP模式的现实基础。PPP模式可以帮助解决具体基础设施项目融资缺口问题,并通过私营机构的专业管理和机制重建,创新基础设施项目的回报机制,改善公共服务供给的质量和效率。

中国提出的“一带一路” 倡议,强调遵循市场规则,不是传统意义上的单方向的经济援助。强调要通过体制机制创新,建立互利共赢的合作模式,将各个国家联系起来,因此不能采用传统的对外援助的模式实施“一带一路”基础设施项目。

在合作方式上强调“共商共建共享”,不是中国要唱“独角戏”,强调要打造利益高度融合的命运共同体,通过建立平等互利的合作伙伴关系,共同协商、共同建设、共享成果,这些思路框架与PPP模式的运作理念高度契合。通过引入PPP模式,有利于建立各利益相关者之间的合作伙伴关系,使得相关国家在参与“一带一路”倡议的具体项目协商和建设的同时,通过PPP合作机制确保参与各方管控风险、共同受益。

“一带一路”倡议寻求完善全球治理,强调以市场化的手段,建立平等互利的合作伙伴关系,实现共同繁荣的发展目标,不仅重视基础设施合作,更重视通过多边合作以帮助各国分享共赢成果,这与PPP所强调的推进体制机制改革目标契合。李开孟认为,PPP应该成为“一带一路”基础设施项目实施的主导方式。

李开孟同时强调,“一带一路”基础设施项目采用PPP模式,将面临更加特殊的挑战,必须做好充分的准备予以应对。“一带一路”沿线国家,除中国和西欧国家之外,大多数国家基础设施普遍薄弱,对于引入PPP模式筹集资金促进当地基础设施项目建设的需求非常旺盛。同时,由于存在严重的基础设施瓶颈,产业体系不完善,基础设施项目自身盈利能力差,对政策性资金存在过度依赖,使得强调投资回报,要求遵循市场原则的PPP项目的落地面临很大挑战。

同时,还要考虑到“一带一路”沿线部分国家基础设施缺乏专业性规划、建设、运营及管理能力,非常希望通过PPP模式引入专业化机构和专业人才,尤其是提升当地基础设施的专业运营和管理能力,发挥PPP模式吸引专业机构提高项目运作效率的作用。

但是,由于“一带一路”沿线部分国家政策环境及法律体系不完善、相关政策执行的连续性差,政府部门的公共治理能力建设存在不足,使得PPP模式生存的环境条件相对较差。在加上“一带一路”沿线部分国家民主化变革意识强烈,政党轮替和政府变更经常出现,PPP合同的执行过程中,面临着新政府能否继续承认的违约风险等问题。这些问题都需要进行认真研究和积极面对。

李开孟介绍,中国国际工程咨询公司作为国务院国资委直接领导的全国98家中央企业之一,是中国目前唯一一家以重大政策、重大规划及重大项目专业咨询服务作为主营业务的中央企业。

中咨公司是较早、深度参与包括“一带一路”在内的国际经贸合作专业咨询服务的专业咨询机构。早在“一带一路”倡议提出之前,中咨公司就开展了一系列与之相关的政策研究、规划咨询及项目评估论证工作,尤其是对中国与周边国家的互联互通提供了大量的政策研究及重大项目咨询服务。委托中咨公司开展相关咨询服务的机构包括商务部、外交部、国家发改委、中国驻外使馆、国防军工系统、国开行和口行等金融机构,以及走出去开展国际经贸合作的重要企业等。

中央提出“一带一路”倡议之后,中咨公司从致力于成为投资建设领域中国特色新型高端智库的自身发展定位出发,积极服务“一带一路”倡议具体合作项目的落地实施。在提供“一带一路”专业咨询服务方面积累了非常丰富的经验,主要来自于以下方面:

(1)开展中国与相关国家开展经贸合作的重大政策研究工作,为政府部门起草相关政策文件提供专业支撑服务;

(2)研究制定与相关国家深化经贸合作的五年行动计划,提供专业支撑服务,形成政府层面的规划文本,由两国领导人在高访期间见证签署,指导两国开展双边务实合作;

(3)开展双边经贸合作重大项目的评估论证工作,为政府部门、金融机构提供决策依据;

(4)接受政府主管部门委托,开展境外中国产业园区的建设规划、项目筛选及年度执行情况审查等工作;

(5)开展中国对外援助的国别援助政策、援助规划、项目库建设等方面的专业论证咨询工作;

(6)根据政府间合作倡议,针对特定国家的经济社会发展规划及政策制度开展针对性的诊断咨询及专题研究;

(7)开展对外援助项目可行性研究、合作方案及合同谈判、双边技术合作及本地化实施方案等专业咨询服务;

(8)针对中国对外援助后评价政策、业务操作规范、重大项目后评价及中国援外政策体系实施效果后评价总结等提供相关的咨询服务及专题研究工作;

(9)开展“一带一路”项目的可行性研究、风险管理预案研究、融资方案咨询、工程概预算审查及工程监理、项目管理咨询服务;

(10)开展“一带一路”沿线国家风险管理数据库建设、双边及多边合作重点领域、重大项目选择等专题研究;

(11)与世界银行、亚洲开发银行、联合国欧洲经济委员会等国际机构合作,开展与“一带一路”相关专题研究及示范项目总结研究。

PPP模式强调建立利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系,是一种非常复杂的基础设施项目运作方式,专业性要求很高。“一带一路”倡议将中国与60多个沿线国家联系起来,这些国家的人口占世界人口的比重为62%,GDP的占比达到全球GDP的30%。“一带一路”沿线各个国家的具体情况差异很大。“一带一路”项目采用PPP模式,机遇和挑战并存。李开孟提出,根据中国国际工程咨询公司过去10多年来开展“一带一路”相关的咨询业务实践所积累的经验,在采用“PPP”模式的制度体系设计及操作思路选择方面,中资企业应守住10条底线,不得随意跨越。

一是不能违背PPP模式运作的基本理念。要牢记PPP模式是国际语言,不是中国本土产品。以PPP模式推动“一带一路”基础设施建设,要尊重国际惯例,不能将国内对PPP模式的理解盲目地输出到国外,这种做法不会被国际社会所认可,“中国特色”不能成为国际上推动PPP项目实施应借鉴遵循的惯例。

同时,也应注意到,PPP模式已经形成国际共同认知的一些基本理念,如利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等,但是这些理念在中国国内的很多PPP项目具体实践中并没有得到有效体现,但不能因此就对PPP模式的核心理念视而不见,在“一带一路”国际合作项目中必须坚持执行。我们期待,可以通过中资企业参与“一带一路”国际合作的具体实践,学习总结PPP模式应用的国际经验,然后反馈到中国国内PPP项目的具体实践之中,为完善国内PPP模式提供经验。

二是不能违背国际通行的制度规则。“一带一路”PPP制度建设的核心是要借鉴现有的国际规则和相关的制度体系,而不是另起炉灶,推倒重来,然后制定一个所谓的中国主导的“一带一路”PPP制度。事实上,世界银行、亚洲开发银行、联合国等相关国际机构对基础设施项目运作,包括PPP运作的规则都有长期的研究并形成了成熟的制度规范标准体系。

中国政府有关部门应当与这些国际机构建立更加紧密的合作关系,结合中国实际吸收借鉴已有的制度体系规范,确保在“一带一路”PPP项目中得以遵循。同时要遵循中国与相关国家及国际组织签署的双边及多边协议,以及各种国际条约等,遵循国际惯例及相关行为规范,做好世界公民。

三是不应将国内经验简单盲目移植到国外。我国国内各地区普遍操作的PPP项目实施模式,是在我国政府职能转变还没有完全到位的情况下推广实施的,存在着很多鲜明的“中国特色”。全国各地大力开展的大规模地推广应用PPP模式,过于关注短期利益,明股实债、政府兜底、过桥融资、赚一笔就走的心态非常严重,不利于PPP模式的长远健康发展。

比如,我国目前在PPP项目中普遍实行的“可行性缺口补助”方式,就是希望通过套取财政资金补助,使得那些原本不可行的项目变得财务可行,以采用所谓PPP模式的名义“戏说可行性”,加大未来财政支付压力;对于与项目实施及运营绩效脱钩的“可用性付费”,就是希望采用拉长版的BT模式,让财政资金对工程建设费用及施工利润兜底,变相鼓励施工企业以参与PPP项目的方式追求赚取施工利润,而不关注项目未来运营的实际绩效;目前PPP项目中普遍实施的“政府购买服务”模式,同样也是千方百计套取财政资金,加大未来财政支付负担。

这些具体操作方式都是我国政府相关政策文件中允许操作的,而且很多项目还作为国家层面的示范项目要求在全国推广应用。但是,如果将这些中国特色的操作模式盲目移植到国外,将面临很大风险。

四是不能以国家利益盲目绑架政府决策。中国企业过去运作的很多境外基础设施项目,都非常善于将项目与国家利益捆绑在一起,以便争取国家提供政策、资金等支持。如果政府主管部门不批准,咨询专家持不同意见,就会认为是不顾国家利益,格局和层次不高,缺乏全局视野。

但从实际项目的运作情况看,我国近年来在境外能源、资源、农业等基础设施和基础产业领域的投资项目,大多都以国家战略的名义获得了大量的政策性贷款及其他优惠政策支持,应该说超过70%都是失败的。如此高的失败比例,应该引起我们的反思和警觉。

从项目决策咨询的角度看,这些项目无论多么重要,首先应该是市场选择和商业决策的结果。境外投资PPP项目的市场调查、商业论证及全面系统的可行性研究、风险分析非常重要。不应该将境内投资项目在传统的政府行政审批体制下形成的通过“可批性研究”争取获得国家支持的习惯做法带到境外PPP项目前期论证中,并以“一带一路”PPP的名义进行发扬光大。

五是不得将注意力仅仅盯到赚取施工利润。目前很多有海外业务的中资企业,在经营理念上仍然停留在工程承包阶段,将承揽PPP项目的目的仅仅定位于是要赚取施工利润。从现实情况看,中国企业“走出去”参与“一带一路”基础设施项目建设,所追求的目的就是要能够迅速地拿到项目、承揽工程,在持续经营和维护市场方面既没有意识,也没有能力。

PPP项目强调持续经营和建立长期合作伙伴关系,PPP项目的利润来源不能仅仅盯在工程施工阶段,而是持续运营而提供的高质量的运营服务所带来的收益。参与“一带一路”PPP项目的中资企业,必须转变观念,实现企业战略的调整和升级。

六是慎重进行“低价中标”和无序竞争。我国参与“一带一路”走出去基础设施PPP项目的大部分中资企业属于国有企业,商业敏感性不够强,过去多年形成的习惯,寄希望于中国政府提供的对外援助,借助国内资源优势开拓国际市场,缺乏创新动力和项目持续运营管理的能力。

喜欢沿用 “低价中标”的操作惯例,将PPP模式作为招揽工程施工任务的工具,而且众多国有企业之间相互竞争,竞相压价,不考虑长期可持续运营,最终导致多败俱伤。“低价中标”所导致的结果不仅体现为施工阶段难以获得合理利润,同时也为PPP鲜明建成后的运营带来很大隐患,造成很大被动。“赚一笔就走”的目的往往实际上难以实现,且留下后患无穷。

七是必须敬畏社会责任。PPP项目运作周长,在“一带一路”PPP项目的实施过程中,如何做到必须敬畏社会责任,以及如何按照国际规则尽到社会责任,是我们必须补上的一课。需要做好本土化的相关工作,为当地创造就业机会,参与到当地的社会公众事物之中。

在项目的运作过程中,应充分考虑当地的社会诉求,包括当地社会环境的可接受性,积极推动落实当地公民的参与,协调与当地社会、文化、历史、传统等方面的关系。不应以“导师”的身份指导当地,而是强调作为外来者,要设法融入当地社会,注重当地乡土知识的学习,关注与当地社区、相关机构及各类利益相关者之间构建可持续的长期合作伙伴关系。要关注征地拆迁、移民安置、生态环境等方面存在的风险,做好安置补偿及各种应对措施。

八是必须远离腐败问题。采用PPP模式是基础设施投融资建设领域治理腐败,实现基础设施项目运作腐败“零容忍”政策的重要手段。希望通过行贿、回扣等不正当手段拿下工程施工任务的操作手法,在PPP模式的运作环境下将难以维持。PPP项目强调构建参与各方公开透明、相互制约的长期合作伙伴关系,禁止短期行为及“赚一笔就走”的心态,必须远离腐败问题。联合国欧经会及世界银行等国际组织,对PPP项目专门制定有“零腐败”相关政策及操作规范,中国企业参与的“一带一路”PPP项目应自觉遵照执行。

九是不得忽略规避社会稳定风险。“一带一路”沿线多数国家属于欠发展国家,市场开放和活跃程度都比较低,社会福利保障体系不完善。这些国家民族众多,多种宗教信仰并存,盘根错节,宗教信仰冲突长期存在。部分国家国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义三股势力和跨国有组织犯罪活动猖獗,造成经常性的地区局势动荡不安。

“一带一路”沿线国家社会环境、语言文化、传统习俗等差异性大、情况复杂,社会稳定风险面临压力。基础设施PPP项目的实施,容易成为引燃过去几百年所积累的社会矛盾风险爆发的导火索。要改变过去传统的思维逻辑,认为如果能够搞定当地政府官员,就能够搞定一切。要进行PPP项目社会稳定风险的审慎评估,制定完善的应急预案和风险管理行动计划。

十是以“项目融资”倒逼PPP模式规范运行。PPP项目资金筹措的本质应该属于无追索权或有限追索权项目融资。因仅对项目自身的现金流量进行追索,迫使所投资的项目必须是一个好项目,未来PPP项目必须能够提供高质量的公共服务,其投资才能得到保障。只有是真正的项目融资,才有可能促使PPP项目规范化运行。

我国国内PPP项目运作不规范,一个根本原因就是“项目融资”的理念难以落地。我国的PPP项目资金筹措本质上属于“政府融资”和“公司融资”,不是项目融资,于是导致项目的实施不关注未来运营,资金筹措强调明股实债,政府兜底,保障最低收益等各种不规范的操作花样繁多。中资企业参与的“一带一路”PPP融资,一定要按照国际通行的做法,按照无追索或有限追索项目融资的理念进行操作,要关注项目运营的质量,关注公共服务提供的效率,关注项目周期全过程的要素整合和优化配置,不应再按照国内“政府融资”和“企业融资”的思路进行操作,从而倒逼PPP项目的规范化运作,以便规避项目投资风险。




 
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