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PPP研究

李开孟 | 我国应做好接受PPP理念的心理准备
发布日期:2019-05-27 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

摘要:目前全国各地正大力推广应用PPP模式,但绝大多数PPP项目在实际操作中,人们重点关注的仍然是传统的BOT 项目各阶段的活动,而不太关注项目参与各方如何建立具有可持续性的长期合作伙伴关系,根本原因在于各级地方政府和社会资本投资主体还没有真正做好接受PPP理念的心理准备。

区别PPP与BOT

在PPP模式的推广应用中,最常见的两个概念是PPP和BOT。有关方面对这两个概念进行了各种层面的解读,主要是从合作模式、交易环节、权利和义务的配置、风险和效益的分配等角度来解读二者之间的区别和联系。事实上,PPP和BOT在操作模式上,都没有固定的标准化结构模板,从上述角度理解二者之间的关系,往往难以分清。

我们认为,二者的区别主要体现在其项目运作的理念存在明显不同。BOT 就其字面含义而言,主要强调的是项目能否建成(B)、能否进行有效运营(O)、能否顺利移交(T),强调的是项目周期不同阶段的具体活动,PPP则强调在合作主体之间能否构成一个可持续性的合作伙伴关系。我们认为,如果在BOT的项目运作结构设计中充分考虑了有关参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建了具有可持续合作伙伴关系的项目架构,那么这样的BOT就是PPP。

否则,如果在BOT运作结构设计中,仅考虑项目运作各阶段的活动,而不考虑这些活动背后所蕴藏的各种关系如何建立,BOT项目的未来实施就可能带来一系列的风险和不确定性因素,导致项目运作失败,这就是PPP所竭力避免的。

在基础设施和公共事业领域引入市场化手段进行投资建设,最早出现的是BOT概念,已有30多年历史。PPP理念是上世纪末在国际上出现,并迅速得到世界各国及国际组织的认可和推广使用。PPP强调的是项目运作的一种理念,这种构建合作伙伴关系的理念,要通过BOT等具体项目操作模式来实现,但不体现可持续合作伙伴关系的BOT就不是PPP。

政府和社会资本合作,可以采用购买服务、特许经营和股权合作等模式进行,每一类模式又可以采用多种项目运作方式。如购买服务可以采用委托运营、管理合同及租赁合同等方式进行,特许经营则可以采用BOT、BOOT、BOO、TOT、ROT、DBFO等多种项目组织模式,股权合作可采用基金注资、资本金注入、股权投资等不同方式。

工程项目建设涉及的因素十分复杂。在过去30多年的应用过程中,人们对特许经营的BOT模式总结出几十种演变形式,以适应各种类型工程项目运用的实际需要。

在基础设施和公共事业领域构建政府和社会资本合作伙伴关系,需要处理政策设计、建设规划、投资机会研究、预可行性研究、可行性研究、咨询评估、招投标、施工准备、工程建设、项目管理、工程试运营、建成移交、实施监测、后评价等一系列复杂活动,不仅涉及因素复杂,而且合作周期要求很长,面临的不确定性因素十分复杂,需要经验丰富的专业团队进行系统性的研究策划,才能制定出能够满足可持续性要求的政府和社会资本合作实施方案,往往难度很大。

构建长期伙伴关系

我国当前处于经济转轨时期,受到体制机制及任期责任考核等多种因素的影响,在基础设施和社会事业工程项目建设领域,各级政府部门本质上更愿意接受的是传统的BOT理念,而不是PPP理念。

也就是说,人们实际上所关注的是各种基础设施及公共事业项目在本届政府任期内能否建成(B)、能否顺利运营(O),至于项目各方的权利义务关系如何进行妥善处理,工程贷款的本金和利息能否按期偿还,风险如何分担,如何在项目生命周期未来20 甚至是30 年的漫长时间内维持具有可持续性的合作模式,诸如此类的问题往往并不愿意认真研究和对待,而更愿意把各种潜在的问题、矛盾和风险留给未来,留给继任者。

目前全国各级政府组建的地方投融资平台公司替地方政府进行负债融资所积累的大量债务难以按期偿还,但地方政府并没有表现出实实在在的压力,也没有出现某地政府因巨额负债而宣布破产,反而地方政府更关注的是如何进一步争取筹集更多的负债资金,以便加快当地基础设施和社会事业项目的建设进程,而不是将精力放在如何按期偿还欠下的巨额银行贷款方面,人们并不关心项目的长期可持续性运作问题。

各类社会资本参与PPP项目建设,往往关心的是如何能够尽早回收项目投资。因此,全国各地大力推行的以PPP 名义运作的各类项目,很多情况下人们并不真正关注项目未来的长期可持续问题。

过去几年来全国各地普遍采用BT模式来运作基础设施和社会事业项目,这种模式的突出特点,就是由项目施工单位利用自有资金或通过银行贷款融资等方式筹集项目建设资金,通过招投标等途径获得当地政府的项目建设施工合同,对项目进行工程建设并获利。项目完工后根据工程造价及一定的回报水平,把项目转交给当地政府,这种建设和移交(BT)的模式,显然是属于BOT系列模式的类型之一。

但是,BT模式不属于PPP模式范畴,因为BT模式没有构筑一个当地政府和项目实施主体之间的长期合作伙伴关系。项目建成后,施工单位按照一定的对价将工程转交给地方政府,同时移交过去的还有项目运营期的各种风险,贷款本金和利息的偿还责任以及其他各种责任和义务,并最终由当地政府来承担。

这种模式不利于当地政府规避项目实施阶段的各种风险,但是却得到了广泛的应用,就是因为各级政府对项目未来长期可能面临的各种风险,并不特别予以关注。人们关注的是一种短平快的项目建设活动,关注项目能否建成,而不关注项目本身可能蕴含的各种风险。

同时,对于施工单位而言,关注的也是他们能否获得工程建设的任务,至于工程建设后如何运营、如何规避风险则不是施工单位所关注的。BT模式在我国的广泛使用,是我国各级地方政府还没有做好接受PPP 理念心理准备的一个重要例证。

PPP模式作为体制机制改革创新的产物,在实际操作中所关注的核心问题是能否构建一个长期的、高效率的合作伙伴关系。由于不同行业、不同类型的项目参与的合作主体不同,构建合作伙伴关系的具体合同结构、风险和收益的分担等具体环节存在很大差异。因此,没有两个完全相同的PPP模式。

从这个意义上讲,难以寻找一个格式化的PPP模式的操作范本,在不同项目中进行简单套用。在我国推广运用PPP模式的过程中,我们发现各地喜欢将BOT项目的合同模板直接套用到PPP项目中,甚至将20年前我国推广运用BOT模式中所使用的项目合同模板简单套用到当前的PPP试点项目之中,使得针对拟建项目PPP模式的特定的专业研究严重缺乏,所提供的是一种低质的、粗犷的咨询服务。

如果以这种方式开展PPP项目的专业咨询服务,将会使得我国的PPP项目专业咨询严重走偏,不利于提供以客户增值为导向的、有价值的PPP专业咨询服务。

核心是体制机制改革

 国家发展改革部门是我国推广运用BOT模式的最早参与者、主导者、推动和倡导者。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)要求在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)要求建立健全政府和社会资本合作的工作机制,包括健全协调机制、明确实施主体、建立联审机制、规范价格管理和提升专业能力。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委令第25号)则要求政府采用竞争方式依法授权法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。

相关文件的核心目的,就是强调要通过引入社会资本参与基础设施和社会事业领域投资建设,来深化投融资体制改革,创新体制机制。事实上,只有进行体制机制的改革创新,才能使PPP模式所倡导的项目运作理念在我国真正落地。




 
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