银河优越会备用线路_官网首页(欢迎您)

PPP研究

李开孟 | PPP 模式不应过度泛化应用
发布日期:2019-05-27 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

摘要:目前全国各地正大力推广普遍采用PPP模式。我们认为,PPP不是一种先进的项目运作模式,甚至可以认为是一种相对落后的项目运作模式。当谈到一种模式是否先进,关键看其是否操作简单,能否复制推广,界面友好。比如高级傻瓜相机,技术很先进但使用很方便。

再比如人们理想中的完善的现代市场经济机制,其内部运作机理可能非常复杂,但市场参与各方能够非常容易地适应这种市场环境。PPP显然不属于这种情况。PPP模式操作复杂,参与主体众多,对参与各方要求很高,这些特点决定了PPP不应成为大力推广普遍适用的项目运作模式。

一、真正的PPP模式需要付出很高代价

投资建设项目采用PPP模式,引入社会资本参与项目建设,当地政府和社会资本投资主体的诉求不同。地方政府追求当地公共利益最大化,社会资本作为商业性投资主体,追求商业利益最大化,这是其企业本质特征所决定的。

为满足社会资本的投资回报要求,当地政府必须进行让利,以满足通过招商引资所引进的社会资本的各种诉求。社会资本所获得的回报,就是当地运作拟建项目所付出的代价。因此,PPP项目的融资成本要高于当地的财政资金融资成本,也高于有地方政府背景的平台公司的贷款融资成本。因此,PPP模式是一种融资成本较高的项目运作模式。

所以,从融资成本角度考虑,PPP模式不是一个理想的模式。当然,融资只是PPP项目运作需要考虑的重要环节之一。当地引入PPP模式并不仅仅考虑融资成本因素,可能会有其他诉求,但从招商引资的代价看,PPP不是一种在经济上合算的项目运作模式。各地政府为了筹集项目建设资金,将PPP模式作为一种融资工具进行操作,必须充分考虑所付出的代价。

二、市场机制完善的领域不宜采用PPP模式

目前我国正积极倡导大力推广运用PPP模式,并且规定对于采用PPP模式运作的项目,给予政府专项资金及银行贷款等倾斜支持。在这种政策导向下,各级地方政府把各类本来应该交由市场化运作的项目都包装成PPP项目,使PPP项目适用范围极大地进行了扩展,这和国际上运用PPP模式的理念不相符。

按照通常理解,对于完全具备市场化运作条件的项目,应主要通过发挥市场配置资源的决定性作用,通过市场竞争机制来提高项目运作的质量和效率,以减少浪费,节约成本。

实行PPP模式运作的项目,和交由市场运作的项目相比,其重大区别是,对于市场化运作的项目,政府只需要制定普适性的市场规则,以便各市场主体能够通过平等竞争来参与项目建设,而PPP项目则要求地方政府和社会资本投资主体针对单个具体项目,专门研究制定针对特定项目的特殊框架结构安排。

每一个PPP项目都有其独特之处,没有两个完全相同的PPP方案。由于这种特征,使得PPP项目的交易成本很高,交易结构复杂。对于交由市场化运作的项目,政府不直接参与具体项目的运作,项目完全交由市场来实现,这才是基础设施和社会事业领域进行市场化改革的努力方向。地方政府以推广应用PPP模式的名义,大量插手本来应该交由市场完成的项目,与政府转变职能,推动完善市场机制的改革方向相悖。

对于能够交由市场化运作的项目,又可分为两种类型:

一是已经具备市场化运作条件的项目,政府要做的就是转变职能,改善投资环境,推动市场机制建设,为社会资本参与各方提供公平竞争的市场环境,通过卓有成效的招商引资促进社会资本参与当地的项目建设;

二是目前市场机制发育还不完善的领域,应通过深化投融资体制改革,放松政府对市场的管制,为社会资本参与当地基础设施和社会事业项目建设提供必要条件,培育当地的市场环境,以便发挥市场配置资源的基础性作用。对于适宜交由市场运作的项目,显然不应采用PPP模式进行运作。

随着改革的深入,原来本属于适用PPP模式的领域,会转变成交由市场运作。比如,在20年前我国推广用于BOT模式之时,燃煤发电项目是BOT项目应用的重要领域,具有标志性意义的广东沙角B电厂项目,来宾电厂项目等,都属于电厂项目。

在当时的环境条件下,这类项目不具备完全市场化运作的条件,应由政府参与并采用PPP模式进行运作。然而,时至今日,人们很少再考虑在燃煤发电领域采用PPP模式进行运作,原因在于该领域的体制机制改革已经取得重大进展,这类项目可以完全交由市场进行运作。

我们观察,目前有一种倾向,由于全国各地大力推动应用PPP模式,地方政府出于争取财政资金和银行贷款倾斜支持的考虑,纷纷通过PPP模式将本来应该交由市场完成的项目,转变成由政府参与,通过政府与社会资本合作,使得政府部门深度参与具体项目的实施过程。这是投融资体制深化改革的一种后退,不应予以支持和鼓励。

三、维护公共利益应主要依靠当地政府

地方各级政府是当地公众利益的代言人,是公共事务的管理者。从逻辑上,当地公众利益的维护应主要依靠当地政府,这是当地政府不可推卸的责任。那种幻想通过引入社会资本,由独立的第三者参与当地项目建设,并实现当地公众利益最大化,往往是非常困难的。

社会资本追求的是商业利益最大化,而地方政府才是当地公众利益的坚强捍卫者。当地政府应主要依靠其职能部门或其所属的当地事业单位、国有企业,以及各类平台机构的力量,来承接当地基础设施和社会事业项目的建设及实施责任。

在西方市场经济机制相对成熟的国家,有些国家采用PPP模式,但也有很多国家不采用PPP模式。英国基础设施和社会事业投资建设领域,PPP项目的使用比例高达15%,一方面,这个比例仍然不是属于普遍使用的情形;另一方面,英国之所以使用PPP相对比较普遍,原因在于英国历史上大部分基础设施和社会事业都属于国有性质,英国前首相撒切尔夫人执政期间,通过BOO、BOOT等方式积极推动私有化。

英国民众为私有化也付出了很大代价,如公共服务价格上涨、服务供给不足等,因此希望通过应用PPP模式,引导私人资本兼顾公共利益。德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家PPP项目使用比例在3%~5%,奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国不使用PPP模式。2014年欧洲共13个国家使用过PPP模式,项目总数共82宗,累计融资规模187亿欧元,平均单个项目融资2.28亿欧元,且主要是交通项目。

据世界银行统计,1990-2005年的15年间,全球发展中国家的基础设施投资70%来自政府部门,8%来自开发援助机构,仅22%来自私营部门。在来自私营部门的投资方面,真正采用PPP模式的比例很低。西方一些市场经济国家虽然没有采用PPP模式,但基础设施和社会事业运作效率仍然很高,社会公众比较满意,没有引入PPP模式的愿望。

与此对照,我国目前全国各地拟采用PPP模式进行投资建设的项目竟高达数千甚至上万个,表现出明显的大跃进特征。将PPP模式等同于市场化,等同于吸引社会资本投资,认为只要实行市场化改革,只要吸引社会资本参与基础设施和社会事业领域的投资建设,必然要采用PPP模式,这种认知显然不符合PPP模式的真实内涵,使得我国产生大量不是真正PPP模式的PPP项目。

我们认为,当前不应该盲目强调并放大采用PPP模式所具有的优越性,也不能因为过去各地政府采用融资平台公司模式进行违反市场规则的不规范操作,就将当地的平台公司全盘否定。

当前各地政府应积极推动公共领域的专业化改革,要促进当地各类国有企业、事业单位、平台机构的深化改革和体制机制创新,通过体制改革、能力培养、机构重建,使这些机构尽快成为经验丰富、人才集聚、效率较高的承担当地不宜进行市场化运作的基础设施和社会事业项目的主要实施载体,发挥其主导作用。

同时,通过深化改革,对当地政府及其平台机构形成强有力的社会监督,通过信息公开、公众参与、舆论监督等各种手段促进当地政府及其所属的各类机构以追求公众利益为目标,有效运作当地不具备市场化运作条件的各类基础设施和社会事业项目,加强专业化的能力建设,提高效率,降低成本。当地政府不应通过PPP模式,将本来应由政府提供的公共服务推给社会资本,将PPP成为躲避地方政府责任的重要手段,并最终严重损害当地公共利益。

四、引入社会资本并不必然采用PPP模式

基础设施、社会事业和公共服务领域推动市场化改革是我国投融资体制改革的重要方向。但是,进行市场化改革,引入社会资本参与这些领域的投资建设,并不一定要采用PPP模式。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)要求,积极推动在交通、水利、市政、生态、环保等相关领域深化改革,为社会资本进入创造必要的环境条件,但并没有强调引入社会资本投资必然要采用PPP模式。

当前,由于受到政策导向的强有力引导,全国各地都在大力推广应用PPP模式,把PPP模式看成一种普遍适用的项目运作模式,一方面将本来应该交由市场运作的商业化项目以PPP模式进行运作,导致地方政府过度地参与到具体项目的投资、融资、建设和运营等具体活动。

另一方面,本来应该由当地政府承担责任或者在当地政府的监督引导下,由当地平台机构来运作的项目,则选择通过PPP模式引入社会资本进行运作,从而回避地方政府应该承担的提供公共产品和服务的责任,使得PPP项目的使用范围人为地扩大化。同时,为了招商引资能够成功,地方政府被迫满足社会资本投资主体的各种要求,加大项目的融资及运营成本,最终负担都会落在当地公众身上。

在PPP模式操作实践中,由于一些基础设施和社会事业项目本身盈利能力较差,为了构建一个能够满足社会资本投资主体要求的商业回报模式,不得不将当地的稀缺资源与PPP项目进行捆绑开发。对于向社会资本让利的具体额度,捆绑资源的潜在开发价值,项目未来可能面临的各种风险和不确定性,往往缺乏科学的分析评价。

这样不仅使PPP项目的融资成本高企,而且通过签署二十年甚至是三十年的长期合约,绑定未来长期的履约责任,使得当地政府和社会公众为未来长期的项目运作付出巨大代价。

由于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)提出要剥离地方政府投融资平台公司的融资功能,出现了全盘否定融资平台公司的做法,转为由名目繁多的PPP项目公司来承担当地的基础设施和社会事业项目的融资功能,具体操作方式花样繁多,如成立城镇化运作基金、PPP投资基金、产业发展引导基金等多种方式,且主要是从融资的角度进行操作方案的设计,一般不考虑项目周期全过程的风险控制及合作伙伴关系的建立。这种操作虽然披上了PPP模式的外衣,但基本上与真正的PPP模式没有太大的关系。

如果说过去的地方政府融资平台公司是我国各地广泛存在的影子银行,并且孕育着严重的潜在金融风险,那么目前全国各地出现的花样繁多的PPP运作基金公司等,则成为“影子平台”,是过去平台公司的翻版。

由于这些影子平台不像过去的平台公司那样受到当地政府的支持和约束,其蕴藏的风险可能比过去的平台公司还要严重。对于这种情况,必须予以高度关注。




 
银河优越会备用线路